8VG江苏省大港中学
江苏省大港中学 仲伟贵
在我国整个基础教育体系中，高中教育担负着为国家培养高层次人才的重任，是为地方经济发展输送高素质劳动者的重要教育基地，同时，也是广大人民群众高度关注和关心的教育。推动教育政策调适，破解高中教育发展中的瓶颈问题，是促进我国高中教育快速健康发展的战略支点。目前，国务院正在紧锣密鼓地制订我国2012年到2020年教育发展规划，对高中学校发展状况进行全面观照，对其所遇到的难题进行“探底”，以力促增加有效教育政策的供给。基于此，有必要分析我省普通高中教育的发展现状，找出制约我省普通高中教育发展的政策瓶颈，以寻求解决的对策。
一、教育发展的不均衡、不公平趋势日益显露。
教育的使命应该是“减少由出身造成的对儿童所获得的教育机会的制约”。因而，评价现实的教育，重要的不仅是差距的具体表现，而是看我们的教育制度、教育政策是在努力减少、克服这种差距，还是人为地巩固或加大这种差距。高中的教育形态不仅有“城市、农村”，更有“重点、非重点”，从而构成了高中教育的四个分类。城乡二元、重点非重点二元的学校制度，形成中等教育社会分层的基本制度。重点学校是等级制学校制度的产物，它自身内部也在生产和制造等级。对于学生而言，“择校”后便是“择班”，不断地被筛选、分流，分成三六九等，大多数重点学校通过分“实验班”和普通班，“实验班”担负为学校争光、争升学率的重任，因而重点照料，地位最高。为争取优秀生源，对于进入尖子班、“实验班”的学生在经济上学校也会相应地给予奖励。普通高中“择校费”的合法化、等级化，制造了普通高中教育的不均衡发展，成为新的教育不公的热点。
“择校费”便应运而生，由隐蔽转入公开，政府起了主导作用。择校费最大的弊端在于它的不公平性。对普通家庭而言，动辄上万元的费用已经是非常沉重的负担，而对那些下岗职工家庭、农村贫困家庭、农民工家庭来说，“择校费”则是根本无法想象也无力承担的天文数字。不同的学校收取不同的费用，这样的“明文规定”完全就是人为地制造着教育的差距和不公平。其结果是贫困学生本来可以上重点高中的只能选一般高中，能上一般高中的可能选择弃学。其危害，从眼前看，使得部分优秀学生因此丧失了更好地受教育机会，国家可能因此损失本该更优秀的栋梁之才；从长远看，这种人为地剥夺弱势群众提升自己社会地位的机会，会加剧阶层的分化，刺激弱势人群“仇富”，进而“仇视社会”，这样的结果是每个善良的有责任心的人都不愿看到的。
普通高中“择校费”收取的等级化，加剧了普通高中自身的不均衡发展，这样的政策导向使教育公利化水平显著提高，“金钱至上”的办学理念和“金钱择校”风气愈来愈影响学校和家长的行为，更会使高中校长处于“进退两难”的境地，甚至出现政策性违规的案例。
由于城乡基础设施存在巨大差距，在我省五严背景下，城市学生拥有发达的社会教育培训资源，假期中，许多高中生都是在各种培训班中度过的，而农村学生由于交通不够便利，再加上缺乏社会教育培训资源，只能任其“自生自灭”。许多教师在暑期加入到社会培训机构任教，也是一个亟需整顿的问题。
在我省推行的高考模式中，三门主要学科人文学科占了两门，这对于人文基础较强的城市学生来说，无疑具有很大的偏向性，造成了城乡教育的不公平，据统计，近年来我省高考状元女生占有很大比例，考入名牌大学的学生来源，农村学生所占的比例越来越低，各名校录取的特长生、保送生也都大部分来自城市。同时，这种高考模式，使得语文、数学、英语三门学科教师的需求量猛增，而部分学科（如化学）教师严重过剩，严重阻碍了学校人事制度和分配制度的改革。
胡锦涛总书记在全国教育工作会议上指出：“教育是国计，也是民生。大力发展教育事业要坚持育人为本，以促进公平为重点。”教育公平问题不解决，教育发展的效率也必然受影响。为建设和谐社会、公正社会的需要，必须将教育公平作为教育现代化的基本内容，要办“人民满意的教育”，必然面向大多数学校和大多数学生，使多数人受益。政府是维护和促进教育公平的社会主体，在减少教育差距、增进教育公平上要承担主要责任。
二、师生无序流动现象难以遏制。
在农村地区，师生无序流动日益成为影响普通高中教育顺畅发展的瓶颈问题，成为现代学校制度建立的一大障碍。该问题集中体现在两个方面：一个是优秀生源抢夺问题，一个是教师管理失控问题。
首先是招生中存在的“优秀生源大战”问题。为了打造学校的品牌，为了学校的生存发展大计，许多高中在招生上狠下功夫，不惜代价，甚至使出了浑身解数。从招生部门方面来看，每年在中考结束之后，学校一般都会对所有考生成绩进行分类分档、排定名次。为了保证本地区重点高中、“县中”的教学质量，招生部门把一批优质生源录取到这些高中学校，其他学校会根据本校档次录取到相应的生源。但在实际执行中，由于分数不够可以通过缴纳一定数额的择校费来解决，学生家长和学校常常对教育局的指令性招生计划置若罔闻，学校由此获得了实质上的“招生自主权”，家长具有了实实在在的“自主择校权”，经济杠杆的力量在此被适用、生效，优秀生源抢夺战被诱发。为了争取到优质生源，几乎所有普通高中学校都陷入了这场“生源大战”之中。发达地区的、省城的、市区的高中都会到农村地区去物色、选拔优质生源，甚至抛出了各种各样的优惠政策，如免学杂费、发放奖学金等，这就使农村一般中学在招生中陷入了被动状态之中。尽管省教育厅制定了相关规定，但据了解，今年仍然有部分学生流向大中城市。
其次是教师的无序流动问题。如果说农村高中生源流向失控是政府管理缺位的弊端，那么教师无序流动问题则更多体现着政府管理越位的弊端。在当前，随着学校人事编制的吃紧，新教师的入口被严格控制，原有的通过分配新大学生来实现教师队伍新陈代谢的机制被弱化，教师流动频率下降，教师队伍老化现象日趋严重。尤其是在农村，不仅优秀大学毕业生进不来，而且每年都会被发达地区学校、民办学校挖走一批优秀教师，这就使农村高中的优秀教师显得尤为稀缺。然而，在农村地区，普通高中学校教师的进出基本上是教育行政部门说了算，校长干预人事流动的能力被严重弱化，优秀教师进不来，差的教师走不了，校长对此只能望洋兴叹。
师生有序流动是确保教育系统良性运转的前提条件。为此，农村高中教育制度的完善和教育政策的供给迫在眉睫。首先，教育行政部门应该适度介入普通高中的招生环节，尽力规范学校的招生行为。要解决好高中学校的生源大战问题，教育行政部门应当强化其招生监管权，及时切断学生数量与学校收益间的利益链，并逐步建立规范的高中招生制度和招生程序。在招生环节上，应该坚持“以县为单位，分层招生、划片管理”的招生原则，确保定点高中学校的基本生源数量，为所有学校发展提供基本条件，同时加强薄弱高中的建设，促使同一地区内所有高中学校间的办学条件、教学质量基本均衡，以此来从根源上解决生源抢夺问题。在此基础上，教育行政部门还应鼓励学校在办学水平上保持适度的档次和差距，鼓励学校之间在平等竞争中打造品牌学校、特色学校，激发办学者的创造力和办学热情，力促多元化学校发展战略的形成，让每个高中生找到“适合自己”的学校。与此同时，学校应引导学生梳理科学的择校观，防止生源盲目流动、靠“钱”流动现象的滋生和蔓延。其次，在人事管理上，教育行政部门必须从两个方面人手来增强教师队伍的活力：一方面，加强人口管理，规范选聘程序。国家应摆正教育行政部门的服务角色，适当放大学校的选聘自主权，确立学校在用人环节上的主体地位，同时落实教育行政部门对新教师的资格审查责任，致力于形成一种学校聘任与教育局资格把关相结合的新教师选任制度，为高素质大学生进入教师队伍敞开大门。另外，教育行政部门还应该继续健全和完善对受聘教师的考核和管理，尽快形成完备、科学的教师聘任程序，加强对教师聘任的全程管理，提高整个管理过程的开放性、透明性和公正性，及时将那些不适合从事教育工作的冗余人员分流出去，将那些优秀教师选拔到相应的岗位上来，构建教师队伍自身的新陈代谢机制。另一方面，促进内部交流，发挥教师群体自身的教育功能。国家应继续实施教师的校际定期交流制度，采取各种优惠措施鼓励教师的逆向流动，促使不同教学风格、水平的教师在地区内有序流动、相互帮带，充分发掘教师群体的自育功能，让教师队伍变成一所教师发展学校。
三、普通高中校长行政化倾向日益突出。
校长是一所学校的脊梁，能否真正落实和完善校长负责制是决定学校办学水平的一个关键因素。地方行政领导干预高中校长人选的现象并不罕见，校长行政化势头出现，直接影响着校长职业化的进程，削弱了校长的专业决定权和自主管理权。“校长行政化”的含义有二：一是校长任选过程的行政化，一是校长管理过程的行政化。前者集中体现在两个方面：其一是有的地方甚至还赋予校长一定的行政职级，这就强化了校长的“行政管理者”角色，降低了对校长教育素养和教育业绩的专业要求，导致了一批素质结构上有缺陷的校长产生。其二，校长一旦受聘就被“终身化”，无论调到哪所学校都是校长，不考虑基层教师的意见和感受，基层民主名存实亡，校长沦为一种行政头衔。政府对校长的管理与对一般行政干部的管理无甚差别，校长作为专业人员的独特身份被忽视。校长被其他管理事务缠身，无暇研究教学、管理教学，成了一个事实上的行政人员。无疑，校长的首要任职条件是要具有先进的教育管理思想与教育理念而非其他，校长的首要角色是一名出色的教学管理者而非学校资产的经营者、外交家和安全管理员。
校长行政化问题的出现主要根源于校长的办学自主权不足、校长任免制度不够健全等因素。办学自主权包括人、财、物，由于校长的办学自主权被严重弱化，办学的保障机制逐渐丧失，因此只有践行温总理提出的“教育家办学”理念，完善和健全校长负责制，给校长一定的人事权和财政保障，校长才能安心在学校工作、专心于学校发展大计。国家应该坚决推进校长职业化进程，严格规定校长的任职条件和任用程序，把教育理念与管理素养作为校长选任的首要条件。在校长选任上，教育行政部门应积极推行公开招聘、校内为主、竞聘上岗的校长选任模式，探索校长由教师提名直选与教育行政部门资格审查相结合的制度，弱化行政力量对校长人选的硬性干预。在校长管理上，政府应建立权责一致、考核透明、绩效与选聘密切挂钩的校长管理模式，完善对校长的任期制管理，尽可能地根除“校长调动”“终身校长”现象的发生。在日常管理中，教育行政部门既要理顺体制，尊重校长的职权，尊重并支持校长在教师选聘、学校管理中的自主权，又要应配套完善校长事务的问责制度、公示制度与落聘教师的申诉、仲裁制度，建立校长权力的约束机制，逐步在高中学校中建立现代学校制度。最后，在后勤保障上，国家应为普通高中建立稳定、长效的经费保障机制，建立合理的安全责任分担机制，从而为校长创造一种宽松的工作环境，确保他们从繁杂的非学校管理事务中解脱出来，一心一意地抓好学校教育教学工作。
四、普通高中投资主体缺位问题普遍存在。
高中教师的绩效问题已经严重干扰学校的日常教学和管理。高中作为义务教育的“出口”，承担着为国家培养优质人才的重任，而省政府迟迟未能解决高中教师的绩效问题，实质上违背了国务院的的相关规定，同时，也严重挫伤了广大高中教师的积极性。面对持续高涨的物价，许多年轻教师每月两千多元的工资，再去掉购房还贷，连基本的生活都难以得到保障。因此强烈呼吁省政府尽快出台规定，并考虑要避免义务教育阶段实行绩效时出现的各种负面影响，真正调动广大高中教师的积极性。
从现行高中的经费运行状况来看，县级财政只承担教师的工资，而学校的基本建设费、办公经费、维修经费、教师的福利津贴、临时工工资、日常性开支均等由学校自筹。显然，作为普通高中教育投资主体的政府缺位，由此给高中学校的发展带来了一系列问题：其一，学校的投资主体与办学主体合二为一，由事业单位沦落为一个准经济实体，学校资金匮乏，发展举步维艰。农村高中学校到底应该是“校长举办”还是“国家举办”?公办普通高中学校与民办普通高中学校之间的区别在哪里?高中学校国有资产增值的部分应该归谁所有?这些问题时刻在困扰着高中学校的发展。县教育局常常以普通高中“属于非义务教育”等为由不给学校投资，学校苦于经营困境不得不求助于招生和集资两大途径来为学校发展寻求资金支持。教育局进而成了高中教育形式上的投资主体，学校则成了高中教育的实质性投资主体。其二，校长成了“建校校长”“财务校长”而非“教学校长”，成了“经济学家”而非“教育家”，所谓“校长负责制”就是由校长负责筹措学校的办学经费，负责学校的营生。政府投资主体缺位的直接后果是校长成了学校的融资专家、理财高手。为了增加学校的收入，高中校长千方百计地扩大招生规模，四处网罗生源，但仍旧力不从心。其实，走这种外延化的学校生存之路已经是“日薄西山”了。这是因为：一方面，学校增加收入的主渠道是扩招，而国家对高中学校的收费标准是有规定的，加之近年来随着计划生育政策的见效，人口总体规模逐年锐减，每年关闭的初中学校数量急剧上升，随之高中学校的生源迅速进入萎缩期，学校的收入呈逐年下降趋势实属必然；另一方面，学校的开支项目、数额却呈现出逐年上升的势头，如：在生源竞争中要支付额外的招生费，要降低或者不收优秀生源的学杂费，要缴纳以前没有的网络使用费、卫生费，要支付学校的集资利息等。因之，学校经费赤字状况日益恶化，校长对此无能为力。其三，学校债台高筑，不堪重负。许多高中为了创办“省级标准化高中”、求得生存发展空间而纷纷采取了举债兴学的举措。这样，要投资基本建设，兴建标准化的教学楼、实验楼，要购置大型的实验器材、现代化教学设备等，学校不得不求助于教师集资和施工单位垫资的渠道来解决资金问题。其结果是大批高中债台高筑，负债超重。可以预计，在将来随着学校生源的递减，学校偿还债务的能力只会变得更加脆弱，高中学校的债务化解问题将成为一个国家不得不插手解决的问题。
从法理上看，普通高中学校是事业单位，它不具有贷款权利和融资能力，而且学校的所有资产及其增值部分均属于国有，政府作为学校的债务主体角色毋庸置疑。出于这两方面的考虑，国家必须重申和强化政府的教育职能与投资责任，积极利用中央和省两级财政转移支付渠道来化解高中的债务危机。同时，政府还应及时理清高中的办学与投资体制，建立以财政拨款为主的筹资渠道，以确保高中学校的基本建设投资和大型器材购置资金，为学校发展从根本上走出困境。我们认为，政府可以从收支两条线来规范学校的经济行为，促使学校经费的运转趋于良性化：政府应制定科学的经费注入计划，将教育经费配置到高中教育的急需部位和薄弱环节上去。教育行政部门应从三个方面来入手：一是尽快制订以县为单位的高中学校中长期发展规划，依据规划确定教育投资的主要对象和重点部位，尽可能提高有限资金的利用率；二是合理核算高中学校的经费需求状况，加强经费统筹统管，在学校日常经费运转中实行余额资金统筹使用、国家补足缺口、收取适当学费，促使学校办学的经济效益与教师的福利待遇脱钩；三是严格控制高中学校的集资行为和集资额度，弱化高中学校的经济实体色彩，坚持把教育当“事业”来办的原则。
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(此文为在2011年全省高中校长暑期培训班上的发言稿)8VG江苏省大港中学 |
